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改革参阅地十期
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县域城镇化是新型城镇化的重点

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国家行政学院李万峰教授认为:从《国家新型城镇化发展规划(20142020年)》来看,县域城镇化是新型城镇化的关键和重点。

县域城镇化优势

县域城镇化是以县、乡镇为单位的城镇化建设过程,一方面城镇接受大中城市的辐射,将城市的物质文明、精神文明的理念向农村地区扩散,改变人们的思想观念和生活方式,由此衍生出新的空间形态。另一方面,县域城镇化也在优化大中城市的发展结构,提高城市发展质量。

一、县域城镇化发展空间更大。目前我国大城市人口承载能力已接近饱和,住房问题的不易解决,工作、生活成本的提高,能稳定留下来的是少数。县域恰恰相反,特别是中西部地区工业化基础好的县,城镇化发展将进入加速时期。

二、政策环境对县域越来越优越。从中央城镇化工作会议,到今年中央1号文件,到进一步推进户籍制度改革意见,再到国家发改委262国家新型城镇化综合试点方案,国家出台了多项推动县域城镇化发展的改革措施,各省区也纷纷出台相关政策推进城镇化的发展。

三、县域城镇化农业转移人口成本低。农业转移人口成本问题,是推进城镇化发展的关键。一方面县域范围内的房价与大中城市相比较低,农村转移人口能够更快地融入到城镇生活中去。另一方面,县域产业主要是以劳动密集型产业为主,更适合农村转移人口就业。

四、有利于吸收大城市的过剩产能。当前,我国已进入县域经济应当发挥更大作用的阶段,由于经济梯度发展的规律,东部工业的过剩产能正向中西部转移,县域是转移的重点。

县域城镇化发展需要解决的问题

处于城市群内部的县,要注重功能定位及与其他城市之间的联系。对不处于城市群的县,应优先发展县城和中心镇,构建县域城镇体系。

一、解决好县域城镇化资金来源。一是提高县级财税收入比例。中央及省市要加大财政转移支付对县域城镇化发展的支持力度,并提高农业转移人口市民化成本支出比例。设计和推进财税制度改革,规范土地财政为税收财政,确保县级财政有稳定的税收来源,提高县级政府承担农业转移人口市民化的能力。二是创造条件让农民带着资本进城。要加快建立农村土地产权流转交易市场,推动农村产权流动交易,引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。要发展土地金融,让土地流转收益成为农民进城创业的资本,解决农民创业的融资需求。三是拓宽市场化、多元化县域城镇化资金来源。发展城镇基础设施领域公私合营,推动民间资本参与县域城镇化发展。

二、提高中心镇资源集聚能力。中心镇作为县域城镇化的重要结点,推进县域城镇化,一是要更新城镇发展理念,按照基本公共服务均等化的要求,通过财政支出、金融支持等,使中小城镇能够配置到更多公共资源。国家基本建设投资可以适度向中心镇倾斜,改善中心镇的基础条件和发展环境。二是拓宽社会资本参与中心镇建设。引导社会资本流向中心镇,有效缓解中心镇建设面临的资金短缺的困难。

三、重视企业对城镇的带动作用。从我国县域城镇化的现实条件来看,企业造城,也就是由一定规模的企业带动小城镇发展,是一条比较好的选择。政府应把功能齐全的新开发社区,当成独立的小城镇,出台有关政策予以支持扶植,放手让企业组织业主独立管理、自我服务。政府不设系统的行政管理机制,只设如税收、治安、消防等少量的派驻机构。城镇管理方面,由企业组织业主实行民主选举产生城镇管理委员会,主要负责物业管理、社区服务和商业开发运营等。企业造城,政府不用很多投入,还可从出售土地中获得收益,不设系统的行政机构,企业组织业主民主管理,大大降低行政成本。

四、努力提高农村居民公共服务水平。农业转移人口市民化过程,实质是公共服务均等化的过程。现在认为进入城市的农业转移人口应该市民化,解决他们在城镇入学、就医、居住和社会保障等方面的问题。但仅仅解决这部分人口的市民化问题是不够的,还需逐步实现农民在城镇就业享受到城市居民的福利和保障。这就需要将提供给市民的机会和设施逐渐安排到农村城镇去,把高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇,增加城镇的公共产品和公共设施供给,实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

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